編者按　日前，國務院辦公廳印發《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（以下簡稱《意見》），對當前和今后一個時期如何更好地建設高標準農田、夯實糧食生產基礎提出了明確要求。《意見》出臺有怎樣的意義？落地過程中有哪些抓手？應注意什么問題？本期我們邀請三位專家為您進行權威解讀。

　　突出抓好耕地質量保護和地力提升

　　農業農村部耕地質量監測保護中心　李榮

　　2018年中央和國家機構改革后，原發改、財政、國土、水利和農業五部門分別管理的高標準農田建設項目統一整合到農業農村部門，“五牛下田”變為“一牛耕地”后，高標準農田該怎么繼續推進呢？剛剛出臺的《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》對此作出了回答，構建“五統一”的集中高效管理新體制，解決了基層的疑惑和社會的關切。《意見》是當前和今后一段時間高標準農田建設的行動指南。

　　高標準農田建設為保障糧食安全起到了重要支撐作用。長期以來，黨和政府高度重視農田基本建設，不斷加大投入，截至2018年，通過土地整治、農業綜合開發、新增千億斤糧食等建設項目，規劃田間工程建設、農田水利建設、土壤改良培肥、平原綠化工程建設、農業農機裝備配套等方式，已建成高標準農田約6.4億畝。在高標準農田的基礎上，加上優化耕作制度、節水灌溉、測土配方施肥、豆糧輪作、良種良法、病蟲害統防統治等一批提升耕地質量、穩產高產、防災減災實用技術的推廣應用，高標準農田的農業綜合生產能力逐步提高，為我國糧食15連豐提供了有力支撐。

　　當前的高標準農田建設還需要持續深入推進。我國耕地質量整體偏低的局面還沒有根本性改變。2014年《全國耕地質量等級情況公報》顯示，全國耕地質量等級由高到低依次劃分1-10等，平均等級為5.11，其中高產田（1-3等）、中產田（4-6等）、低產田（7-10等）面積分別占耕地總面積的27.3%、44.8%和27.9%，中低產田面積占比達到72%以上。研究表明，我國耕地地力對糧食的貢獻率不斷下降，目前僅維持在50%左右，有的地區已降到30%以下，與歐美國家70%-80%的水平相差甚遠。

　　高標準農田項目對全國耕地質量等級提升貢獻率還要增加。根據規劃要求，“十三五”期間將完成高標準農田建設4億畝。即使高標準農田項目區達到完全意義上的“高標準”，按照耕地質量最多提升2個等級、全國20億畝耕地計算，“十三五”末，全國耕地質量平均也只能提升0.4個等級。據測算，一般情況下田間工程建設對提高耕地質量的貢獻率約為25%，但以往高標準農田建設過程中將偏重于田間工程，而對內在地力培肥重視不夠，通過高標準農田建設，進一步提升耕地質量的潛力還很大，迫切需要加大高標準農田建設力度，提升高標準農田對耕地質量等級提升的貢獻率。

　　已建成高標準農田部分還達不到“內外”協調的“高標準”。原來5個部門各自的建設重點、投資規模和建設標準都不盡一致，建設質量參差不齊。有的工程設施已經達到自然報廢年限，有的由于管護力度不夠，損毀嚴重。工程建設和土壤改良培肥是同步進行的，工程建設周期一般為1年，而生土自然熟化一般需要7年時間，缺乏建后持續改良培肥，已建成的部分高標準農田還達不到理想的“內外”協調的“高標準”。

　　當前糧食安全形勢仍然十分嚴峻。盡管2015年以來全國糧食總產量保持在1.3萬億斤以上，但隨著人口持續增長，糧食需求是剛性增長；飲食結構優化升級，糧食轉化成肉蛋奶的需求量也在不斷增長；城鎮的發展，耕地資源是剛性減少；生態環境保護對水資源利用也提出了約束條件；既要“減肥減藥”，還要增產增收，糧食生產面臨的水土資源、生態環境壓力越來越大，切實做好“藏糧于地”的任務仍然十分艱巨。

　　因此，當前和今后一個時期，在全面提升耕地質量的同時，高標準農田建設既需要擴大項目實施范圍和提升項目區耕地質量等級，更需要注重建后工程管護和地力培肥。需要從三個方面著手：一是“內外同修”，對新建任務，要做好規劃設計，工程建設與地力培肥同步實施，提高耕地質量等級、延長田間工程使用壽命；二是“填平補齊”，對已建項目，要加強建后管護體制機制創新，缺什么建什么，進行工程提質改造；三是“集成模式”，針對退化耕地（如酸化、板結、鹽漬化、養分失衡等），要有針對性采取專項工程措施開展高標準農田建設，集成工程、農藝、化學、生物等改良措施。同時，要采取輪作、休耕、增施有機肥、秸稈還田等措施進行培肥土壤、提升地力，使高標準農田常用常新、常用常壯。要優先在“兩區”、永久基本農田上建設高標準農田，或者高標準農田建設后要及時劃入永久基本農田實施特殊保護。對此，《意見》都提出了明確要求。

　　還需強調一點，高標準農田應主要用于糧食生產。《意見》明確提出要以提升糧食產能為首要目標，要良田糧用，支持高標準農田主要用于糧食生產。糧食主產區要立足打造糧食生產核心區域，加快區域化標準化，整體推進高標準農田建設，糧食主銷區和產銷平衡區要加快建設一批高標準農田，保障和提高糧食自給率。

　　其實，從《意見》中不難看出，中央高瞻遠矚地提出高標準農田建設目標任務是到2020年、2022年分別建成8億畝、10億畝高標準農田，以此穩定保障1萬億斤以上糧食產能。還有10多億畝耕地為調整種植業結構、發展多種經濟作物，為農民增收、脫貧致富留下了足夠空間。無論是高標準農田，還是永久基本農田，抑或是一般耕地，無論是調整種養結構，還是調整種植業結構，前提是不能根本改變耕地的性質，更不能破壞耕地地力和損害糧食生產能力。只有這樣，才能確保國家糧食安全。

　　高標準農田要同步實施高效節水灌溉

　　農業農村部工程建設服務中心　閻存立

　　最近，國務院辦公廳印發了《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全基礎保障能力的意見》。《意見》是指導今后一個時期高標準農田建設的綱領性文件，對提高糧食綜合生產能力、保障國家糧食安全必將發揮重大作用。《意見》將高效節水灌溉作為高標準農田建設的重要內容，充分體現了國家對節約水資源、提高灌溉用水效率的高度重視。

　　作為農業大國，我國歷來十分重視農田水利和節水灌溉工作，近些年來特別是黨的十八大以來，進一步加大了節水灌溉投入，有效擴大了節水灌溉面積。截至目前，全國共有農田灌溉面積10.20億畝，其中節水灌溉面積5.15億畝，占到農田灌溉面積的50%以上；低壓管道、噴灌、滴灌等高效節水灌溉面積3.30億畝，約占農田灌溉面積的1/3。全國農田灌溉水有效利用系數達到0.554。

　　據調查測算，節水灌溉項目區平均每畝可節水100-260立方米，可增產糧食10%以上，增產經濟作物30%以上，一些蔬菜、果樹畝均節本增效可達數千元，從而大大增加農民收入。實踐表明，節水灌溉工程具有顯著的節水、增產、增效等綜合效益。

　　但也應當看到，我國水資源數量短缺且時空分布不均，人均水資源量只有2000多立方米，僅為世界人均水平的1/4，水資源供需矛盾十分突出，北方地區尤為嚴重。農田灌溉是我國第一用水大戶，2018年用水量為3693億立方米，占當年全社會總用水量的61.4%，約有一半的灌溉面積仍然沿襲傳統的粗放灌水方式，灌溉效率低下，節水潛力巨大。同時，我國節水灌溉還存在著資金投入不足、建設標準偏低、工程管護機制不健全等問題，在一定程度上影響著節水灌溉的持續快速發展。因此，在高標準農田建設中同步實施高效節水灌溉，提高灌溉水利用率，降低水資源使用量，不僅十分必要，而且尤為迫切。

　　隨著人口的增長、經濟社會的發展，我國的糧食、土地、水資源等的供需矛盾將更加突顯。最近幾年，先后實施的最嚴格水資源管理制度、國家節水行動方案等一系列重大舉措，對發展節水灌溉提出了新的更高要求。當前和今后一個時期，搞好高標準農田和高效節水灌溉建設應著力抓好以下幾個方面的工作。

　　一是拓展資金渠道、加大資金投入。以政府財政資金投入為引導，以優惠政策吸引金融資本、社會資本以及地方政府債券資金等投入節水灌溉建設。

　　二是建設一批節水現代灌區。以設施完善、管理先進、節水高效、生態良好為目標，建設一批節水現代灌區，提升灌區運行管理的智能化、信息化水平。

　　三是加快建設節水優質農田。在建設高標準農田的同時，同步發展高效節水灌溉，加強節水灌溉工程與農藝、管理措施的結合；實行灌溉用水總量控制和定額管理，完善灌溉用水計量設施，加強灌溉用水效率考核，同時推進灌溉水價改革，建立農田節水補貼和獎勵機制。

　　四是堅持因地制宜、因地施策。對地表水灌溉區域，宜采取渠道防滲等節水措施；對地下水灌溉區域，大田作物宜采用低壓管道輸水、噴灌等節水措施，設施種植宜采用滴灌、微噴灌等節水措施。

　　五是完善工程管護機制。深化節水灌溉工程產權制度和管理體制改革，鼓勵農民、農村集體經濟組織、用水合作組織和新型農業經營主體參與節水灌溉工程管理；要落實工程管護經費，健全基層水利服務體系，促進工程長期良性運行。

　　六是加強節約用水宣傳教育。通過形式多樣的宣傳教育，提高農民節約用水意識，使節約用水成為農民的自覺行為。

　　著力提升高標準農田建設管理水平

　　中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所　楊鵬

　　“民以食為天，食以地為本”，農田是保障國家糧食安全、實施鄉村振興戰略不可或缺的物質基礎。近日，國務院辦公廳發布《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全基礎保障能力的意見》。《意見》明確了今后幾年高標準農田建設的目標任務，在強化資金投入，加強組織保障等方面提出了具體要求，對于貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，夯實國家糧食安全保障基礎，促進鄉村振興戰略實施有著重要的指導作用。

　　高標準農田建設進入攻堅拔寨關鍵期，《意見》出臺正合時宜。“十二五”以來，我國大規模建設旱澇保收穩產高產的高標準農田，全國累計建成面積達6.4億畝，高標準農田建設項目區徹底告別了“靠天吃飯”的歷史，為確保糧食穩產高產、增加農民收入發揮了重要支撐作用。《意見》明確提出了“到2022年建成10億畝高標準農田，以此穩定保障1萬億斤以上糧食產能”。面對新時代、新要求，如何全面落實機構改革要求，統籌調動各方力量參與高標準農田建設的積極性，確保責任落實到位，是農業農村部門的重要任務。然而，當前高標準農田建設面臨任務十分繁重、難度持續增大的巨大挑戰：一是今明兩年，每年計劃完成8000萬畝高標準農田建設任務，而隨后兩年（2021-2022年），則需要年均建成1億畝，建設任務比目前再增加四分之一；二是經過多年建設，一些自然條件較好的地塊多數都已實施過項目建設，剩余的都是難啃的“硬骨頭”；三是各級農業農村部門統一承接農田建設管理職能后，相應工作基礎較為薄弱和缺乏更有力的政策資金保障。因此，《意見》的出臺加強了高標準農田建設統一管理頂層制度供給，完善了體制機制，明確了工作要求，有利于凝聚各方推進高標準農田建設的合力，有利于引導各地集中優勢兵力，堅決啃下這塊“硬骨頭”。

　　《意見》為下一步高標準農田建設精準施策指明了方向。盡管多年來高標準農田建設工作取得明顯成效，但是當前我國農業基礎設施薄弱的狀況未發生根本改觀。突出表現在：一是在規劃統籌方面，高標準農田建設地域十分廣泛、工程任務量浩大、建設內容復雜，高標準農田建設規劃還不統一；二是在技術標準方面，高標準農田建設內容、預算定額和認定標準等仍有待進一步完善，實際操作性不夠強，自上而下完整的技術標準體系更是亟待建立；三是在組織實施方面，一些地方農民和集體經濟組織在項目規劃設計、施工建設和竣工驗收等重要環節參與不夠，缺乏調動農民積極參與的突破性機制；四是在驗收考核方面，缺乏遙感監測、數據集成等現代動態監管技術，難以適應高標準農田建設集中統一、高效管理要求；五是在“上圖入庫”方面，已經入庫的6.4億畝高標準農田尚有部分項目區沒有上圖。針對上述問題，《意見》重點提出了構建集中統一高效的管理新體制，強調要堅決落實高標準農田建設“統一規劃布局、統一建設標準、統一組織實施、統一驗收考核和統一‘上圖入庫’”的“五統一”要求，符合高標準農田建設客觀規律和基本國情農情，抓住了高標準農田建設加快推進的“牛鼻子”。

　　《意見》強調了加強農田建設信息化監管平臺建設。整體上看，機構改革后農田建設項目管理職責已整合到農業農村部統一管理，改變了以往“五牛下田”“九龍治水”的局面，開創了高標準農田建設新的工作格局。但長期以來，農田建設面臨監管難度大、信息不對稱等問題，特別是農田建設信息化監管工作還較為薄弱，導致出現了底數不清、質量參差不齊的問題。在當前“放管服”新形勢和基層減負要求下，如何全面、準確、實時了解各地建設進展，掌握各地高標準農田建設數量、質量和分布情況，迫切要求采用現代信息化的管理手段，加強農田建設監測監管水平。《意見》提出了要運用遙感監控等技術，建設全國農田建設“一張圖”和監管系統。這是推進高標準農田建設好、監測好、管理好的重要抓手，有利于實現高標準農田建設的“五統一”，將任務落到實處；有利于進一步優化管理業務流程、簡化項目申報、建設和評價程序，提升管理效率和水平；有利于對高標準農田建設實時監控調度，實現對工程建設和耕地質量保護的精細化監督監管。