經(jīng)濟利益驅(qū)動型的食品安全違法犯罪一直是食品安全治理工作的重點和難點，懲罰性賠償在公益訴訟中能根除違法經(jīng)營者的經(jīng)濟動機，警示警戒更多的經(jīng)營者守法合規(guī)、誠信經(jīng)營，守住食品安全底線。在12月9日舉辦的新時代食品安全法制建設(shè)學術(shù)論壇上，與會專家學者就發(fā)揮消協(xié)、檢察院在食品領(lǐng)域提起公益訴訟的職能，提高違法行為人的違法成本，加強媒體典型案件的曝光，從多點防控食品欺詐的發(fā)生風險等話題展開探討，研討公益訴訟懲罰性賠償制度在遏制食品欺詐方面的重要作用。

　　規(guī)制食品欺詐是食安治理工作重點難點

　　在全球生產(chǎn)消費、經(jīng)濟發(fā)展緊密相連的大背景下，食品的生產(chǎn)與消費成為民生之本。食品生產(chǎn)經(jīng)營者基于經(jīng)濟目的而實施的食品欺詐，往往利用各種手段故意摻假、造假、非法添加，或者故意提供錯誤信息或虛假信息，從而欺騙消費者?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》(以下簡稱《意見》)中重點提到，要在2035年實現(xiàn)“經(jīng)濟利益驅(qū)動型食品安全違法犯罪明顯減少”的目標，北京市食品藥品安全法治研究會副會長、中國政法大學教授孫穎指出，經(jīng)濟利益驅(qū)動型食品安全違法犯罪往往與食品欺詐聯(lián)系在一起，嚴重的食品欺詐將會導致該類犯罪，并造成嚴重的社會危害。

　　孫穎指出，食品欺詐并非我國獨有的現(xiàn)象，而是世界普遍存在的現(xiàn)象。世界各國對食品欺詐基本形成了一種共識，即經(jīng)濟利益驅(qū)動型的食品摻假和標簽、說明書虛假。美國、歐盟等地關(guān)于食品安全的立法眾多，但也并沒有哪部律法直接提到了食品欺詐，而是分別對食品欺詐的某一組成部分進行了規(guī)制。

　　孫穎表示，我國食品欺詐問題多發(fā)且嚴重，僵尸肉、有機食品亂象等事件，都是在生產(chǎn)與消費信息嚴重不對稱的前提下，生產(chǎn)者或者生產(chǎn)環(huán)節(jié)的參與者們對食品進行摻雜摻假，同時隱瞞真實信息，用以謀取不合法利益。另外，盡管在立法中對食品欺詐的規(guī)制囊括了從農(nóng)場到餐桌的食品生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)，但是在實際執(zhí)法過程中，對于食品欺詐的監(jiān)管主要仍將重點放在流通環(huán)節(jié)，對于生產(chǎn)環(huán)節(jié)關(guān)注不足，存在食品欺詐在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)規(guī)制的不協(xié)調(diào)問題。

　　孫穎表示，《意見》中可以看到，規(guī)制食品欺詐，減少經(jīng)濟利益驅(qū)動型食品安全違法犯罪是食品安全治理工作的重點與難點，因此，如何在現(xiàn)有法律框架下，準確認定食品欺詐的性質(zhì)類型，準確地適用法律，進而追責，充分貫徹企業(yè)主體責任原則，從事后銷售環(huán)節(jié)監(jiān)管的角度倒逼食品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的升級改善，成為食品欺詐規(guī)制的一個重要問題。她指出，應堅持多點立法、多點治理，注重發(fā)揮不同法律的規(guī)范價值與作用，在協(xié)同共治方面，政府部門可以與大專院校、科研機構(gòu)進行深度合作，發(fā)揮其科研能力與技術(shù)力量，利用專業(yè)的食品檢測分析手段和數(shù)據(jù)處理技術(shù)，分析食品欺詐事件的成因與重點領(lǐng)域，從源頭減少食品欺詐的發(fā)生。

　　公益訴訟懲罰性賠償制度提高違法成本

　　《意見》明確要實行最嚴厲的處罰。嚴厲打擊違法犯罪，積極完善食品安全民事和行政公益訴訟，做好與民事和行政訴訟的銜接與配合，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。

　　違法成本過低是當前我國食品安全違法行為發(fā)生的重要原因，違法行為人通過違法行為獲得的利益與其付出的違法成本不成正比，“一本多利”成為違法行為人不斷出現(xiàn)的內(nèi)在利益動力，提高違法行為人的違法成本，能夠有效遏制食品安全違法行為的發(fā)生。

　　中國法學會消法研究會會長河山指出，懲罰性賠償在我國仍處于不斷發(fā)展完善的過程。1993年，我國首次提出懲罰性賠償理論，直到2009年，食品安全法才明確提出，消費者可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。但由于懲罰性賠償?shù)钠鹪V人被限定為消費者，因此，讓不法分子有縫可鉆。

　　北京市人民檢察院第四分院檢察官助理郝利凡指出，民事訴訟法有“誰主張誰舉證”的舉證規(guī)則，但食品消費存在小額、分散、多數(shù)、隱蔽、潛伏等特點，讓消費者難以提交舉證憑證。消費者往往因此放棄維權(quán)，給違法犯罪分子和不法商家以可乘之機。

　　作為檢察機關(guān)提起民事公益訴訟最早的領(lǐng)域之一，近年來，多地檢察機關(guān)成功“激活”了食藥領(lǐng)域民事公益訴訟的懲罰性賠償條款，在維護社會公共利益，保護“舌尖上的安全”方面發(fā)揮了積極效能。近幾年的多起案件中，檢察機關(guān)提起刑事公訴，代表國家懲治危害食品安全的刑事犯罪，同時作為公共利益的代表提起民事公益訴訟，維護了眾多消費者的合法權(quán)益。郝利凡表示，在食品安全訴訟案中，檢察機關(guān)提起公益訴訟的懲罰性賠償請求權(quán)比消費者個人提起懲罰性賠償更加合理且有效，能夠更好地制裁非法經(jīng)營者，彌補社會公益所遭受的損害。

　　但郝利凡指出，食品安全領(lǐng)域公益訴訟屬于新類型的民事訴訟，在我國正處于起步探索階段，相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋并不完善。司法實踐中對于危害食品安全領(lǐng)域的民事公益訴訟是否應支持檢察機關(guān)或相關(guān)組織提起懲罰性賠償訴訟，理論界與實務界仍存在爭議。

　　針對理論界有觀點認為檢察機關(guān)提出懲罰性賠償與消費者個人的訴求重合且產(chǎn)生沖突，郝利凡認為二者并不重合。消費者提起私益訴訟是對自身遭受損害的恢復和補償，懲罰性賠償金歸消費者個人所有。檢察機關(guān)提起的公益訴訟是對食品安全消費領(lǐng)域公共利益造成損害的彌補，純粹是為了公共利益，懲罰性賠償也是用于彌補、恢復受損害的公共利益。懲罰性賠償并非是針對個體的利益補償，而是一種有效的威懾機制，懲罰性賠償在公益訴訟中能夠體現(xiàn)雙重預防功能，一方面罰當其害，要求非法經(jīng)營者賠償對社會公共利益造成的損害，剝奪其非法經(jīng)營行為所獲得的非法利益，根除違法經(jīng)營者的經(jīng)濟動機，防止再犯;另一方面發(fā)揮公益訴訟在保護社會公共利益中的防線作用，警示警戒更多的經(jīng)營者守法合規(guī)、誠信經(jīng)營，守住食品安全底線。

　　中國人民大學食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員孫娟娟針對《意見》中提到的改革許可認證制度表示，堅持“放管服”相結(jié)合，要精準把握“放管服”內(nèi)涵，做到法制監(jiān)管、勤勉監(jiān)管、透明監(jiān)管、信用監(jiān)管、精準監(jiān)管、靶向監(jiān)管，消除監(jiān)管盲區(qū)、鑄造監(jiān)管合力、提升監(jiān)管公信，做到對食安問題零容忍。

新聞背景

　　12月9日，中國法學會消費者權(quán)益保護法學研究會、北京市食品藥品安全法治研究會2019年聯(lián)合年會暨新時代食品安全法制建設(shè)學術(shù)論壇在北京舉辦。

　　食品安全關(guān)系群眾身體健康，關(guān)系中華民族未來，加強食品安全監(jiān)管，關(guān)系全國13億多人“舌尖上的安全”。中國法學會副會長卓澤淵指出，在2013年12月中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記首次提出“用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾舌尖上的安全”?！兑庖姟肪褪秦瀼芈鋵嵙暯娇倳涥P(guān)于食品安全新理念新思想新戰(zhàn)略的重大舉措。研究會會員要從目標、辦法、責任、制度、價值5個問題入手，積極探索，研究解決在貫徹落實中央重大決策部署過程中的新情況、新問題。

　　北京市法學會黨組成員、專職副會長李寧強調(diào)，《意見》中提出“堅持安全第一、堅持問題導向、堅持預防為主、堅持依法監(jiān)管、堅持改革創(chuàng)新、堅持共治共享”的食品安全基本原則“，落實生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任，推動食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提高食品安全風險管理能力，推進食品安全社會共治，開展食品安全放心工程建設(shè)攻堅行動，加強組織領(lǐng)導”等要求，是黨中央著眼黨和國家事業(yè)全局，對食品安全工作作出的重大部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大任務。會議分別通過了中國法學會消法研究會會長河山、北京市食品藥品安全法治研究會常務副會長兼秘書長成功所作的2019年工作報告。

　　論壇上，中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院研究員任國征、中國出入境檢驗檢疫協(xié)會生態(tài)原產(chǎn)地分會秘書長李秀波、中國法學會消法研究會副秘書長楊榮堅等專家也分別從食品安全法制中的“信任”、生態(tài)原產(chǎn)地保護產(chǎn)品與食品安全、小產(chǎn)區(qū)電商平臺與食品安全等方面和與會專家學者進行了深入交流。

　　會議由北京市食品藥品安全法治研究會會長、中國人民大學法學院教授劉俊海主持，并與參會人員分享了會議共識。來自中國法學會消費者權(quán)益保護法學研究會、北京市食品藥品安全法治研究會150余位會員和媒體記者參加會議。

　　案件回放

全國首例互聯(lián)網(wǎng)公益訴訟案宣判

兩被告支付賠償金61萬余元

　　杭州互聯(lián)網(wǎng)法院對李某、劉某侵害消費者合法權(quán)益互聯(lián)網(wǎng)民事公益訴訟一案9月6日進行在線宣判，認定兩被告通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公眾銷售含有有毒有害物質(zhì)的保健食品，構(gòu)成對消費領(lǐng)域公共利益的侵害，依法應共同承擔向社會公眾賠禮道歉、賠償公共利益損失61萬余元的侵權(quán)責任。

　　據(jù)悉，本案是全國首例在線審理的互聯(lián)網(wǎng)民事公益訴訟案件、互聯(lián)網(wǎng)法院首例組成七人合議庭進行審理的案件、全國首例由檢察機關(guān)在線提起的公益訴訟案件，也是中共中央、國務院發(fā)布實施《中共中央國務院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》，提出“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”后，全國首例在消費民事公益訴訟中支持懲罰性賠償?shù)陌讣?/p>

　　2016年至2018年，兩被告以低價大量購入無生產(chǎn)日期、無質(zhì)量合格證、無生產(chǎn)廠家的“減肥膠囊”后，自行灌裝并加貼標簽，以“純中藥七天瘦加強版強效瘦身減肥瘦大腿肚子誠招V信代理一件代發(fā)”等產(chǎn)品名，通過網(wǎng)絡交易向不特定消費者加價出售上述膠囊。公安機關(guān)對兩被告立案偵查，現(xiàn)場查獲、扣押兩被告銷售減肥膠囊27瓶，經(jīng)檢測，產(chǎn)品中含有西布曲明、酚酞成分，而西布曲明、酚酞對人體有危害，屬于禁止在食品(含保健食品)中添加的非食品原料。兩被告購進減肥膠囊共計134252余顆，絕大部分通過網(wǎng)絡銷售流向市場，其中流向市場的34886顆無銷售記錄保存，難以核查銷售對象的身份情況。公益訴訟起訴人在辦理轄區(qū)內(nèi)刑事案件過程中發(fā)現(xiàn)兩被告通過互聯(lián)網(wǎng)向眾多消費者銷售有毒有害的食用產(chǎn)品，其中大量產(chǎn)品通過互聯(lián)網(wǎng)銷售流向市場且難以核查確定消費者主體身份，對不特定社會主體利益構(gòu)成侵害。經(jīng)履行法定的公告程序后，沒有法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟，故杭州拱墅區(qū)人民檢察院提起公益訴訟，請求判令兩被告共同支付賠償金610400元(銷售價款的10倍)，并在全國性的媒體或平臺上公開賠禮道歉。

　　法院經(jīng)審理后認為，兩被告銷售不符合食品安全標準產(chǎn)品，系對人數(shù)眾多且不特定的消費者共同利益的侵害，已構(gòu)成對食品消費領(lǐng)域社會公共利益的侵害，依法應承擔相應民事侵權(quán)責任，判決兩被告共同承擔向社會公眾賠禮道歉、賠償公共利益損失61萬余元的侵權(quán)責任。

　　業(yè)界聲音

　　中南財經(jīng)政法大學教授 戚建剛:

　　加大懲罰力度并不是解決食品安全問題的最佳途徑，應該完善民事侵權(quán)賠償制度。最新修改的民事訴訟法，已經(jīng)明確規(guī)定了公益訴訟制度，針對環(huán)境污染案件、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為可以由法律規(guī)定的機關(guān)和組織提起公益訴訟，但是對于公益訴訟制度的具體內(nèi)容還沒有規(guī)定，需要等待司法解釋進一步的規(guī)定。食品安全問題一旦發(fā)生就會造成不特定多數(shù)的消費者利益的損害，從節(jié)約訴訟成本以及全面保護消費者合法權(quán)益的方面看，公益訴訟是解決此類問題的重要途徑。

　　中央財經(jīng)大學法學院教授  高秦偉:

　　在食品產(chǎn)業(yè)，食品安全公益訴訟是推動食品企業(yè)發(fā)展與繁榮的重要助力，因此修改食品安全法時可以考慮設(shè)立公益訴訟制度。至于規(guī)范的問題，首先是哪些團體或者組織甚至個人可以提起公益訴訟，這需要討論。律師能否參與訴訟更是個值得探討的問題。我個人認為可以，而且有利于確保有關(guān)法律條款的施行。食品安全法第96條規(guī)定了懲罰性賠償制度，立法原意在于鼓勵消費者運用訴訟的手段保護自己，同時也能提高不法企業(yè)的違法成本。然而，實踐中很少有消費者提起懲罰性賠償?shù)脑V訟。究其原因在于對消費者個人來說，由于損失不大，再加上走司法程序費時費力，很難真正付諸于行動。而律師不同，通過接受眾多消費者的委托，可以集中起訴，讓社會各方參與治理食品安全問題成為可能。

　　最高人民檢察院第八檢察廳二級高級檢察官  賴紅軍:

　　針對生產(chǎn)、銷售不符合安全標準食品犯罪行為，檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟是刑事檢察和公益訴訟檢察辦案工作緊密結(jié)合的體現(xiàn)，既有利于嚴懲生產(chǎn)、銷售不符合安全標準食品犯罪行為，又發(fā)揮了保護不特定多數(shù)消費者合法權(quán)益的公益訴訟檢察職能作用，案件辦理過程是檢察機關(guān)整體履職能力的綜合展現(xiàn)。