北京市順義區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局  鞠昌昊  李利民

　　2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》，提出了“嚴(yán)把加工質(zhì)量安全關(guān)”的工作要求，為強(qiáng)化食品生產(chǎn)領(lǐng)域食品安全監(jiān)管，嚴(yán)把加工質(zhì)量安全關(guān)，北京市市場(chǎng)監(jiān)督管理局深入推進(jìn)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)“一企一策”精細(xì)化監(jiān)管。“一企一策”即“一個(gè)企業(yè)一個(gè)監(jiān)管策略”，是通過對(duì)每家食品生產(chǎn)企業(yè)食品安全管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件等食品安全要素進(jìn)行全方位的“健康體檢”，查找、分析、梳理每家企業(yè)存在的共性和個(gè)性的問題與隱患，因癥施策、對(duì)癥下藥，制定相應(yīng)的監(jiān)管措施和策略，及時(shí)排除風(fēng)險(xiǎn)的一種精細(xì)化監(jiān)管手段。

　　政策有效實(shí)施需現(xiàn)實(shí)考量

　　從行業(yè)特點(diǎn)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管實(shí)際等現(xiàn)狀因素看，“一企一策”的有效實(shí)施需考量三個(gè)方面現(xiàn)狀。

　　一是食品生產(chǎn)行業(yè)體量大、種類多，監(jiān)管專業(yè)知識(shí)要求較高。從2019年至今，順義區(qū)食品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量基本穩(wěn)定在130余家，位列北京市各區(qū)第二位，覆蓋肉制品、乳制品、糕點(diǎn)、酒類、調(diào)味品、飲料、速凍食品、食品添加劑等28大類許可種類。與流通行業(yè)相比，食品生產(chǎn)行業(yè)特點(diǎn)突出，過程控制嚴(yán)格，技術(shù)要求和體系建設(shè)相對(duì)較高。對(duì)監(jiān)管人員來說，除了解熟知食品安全法律法規(guī)外，食品類別特點(diǎn)、關(guān)鍵控制點(diǎn)、工藝布局、質(zhì)量體系、設(shè)備參數(shù)、檢測(cè)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則等專業(yè)知識(shí)的廣度和深度都對(duì)其提出了一定的考驗(yàn)。

　　二是中小企業(yè)占比大，規(guī)范提升企業(yè)內(nèi)在需求高。轄區(qū)擁有“燕京”“牛欄山”“光明”“八喜”“匯源”“鵬程”等知名品牌企業(yè)，但總體來看，全區(qū)仍以中小型企業(yè)為主，還存在相當(dāng)數(shù)量家族式、作坊式企業(yè)，部分企業(yè)存在管理能力、質(zhì)量控制水平、技術(shù)設(shè)備、思想重視程度等不足的問題，具有一定的食品安全隱患。品牌企業(yè)管理雖相對(duì)規(guī)范，但從全國(guó)來看，不乏個(gè)別品牌企業(yè)因疏于管理等導(dǎo)致全國(guó)性、區(qū)域性的不良事件。因此，食品安全問題不僅是企業(yè)存續(xù)的命脈，也是監(jiān)管部門的懸頂之劍，時(shí)刻不容忽視，食品生產(chǎn)行業(yè)整體質(zhì)量提升和規(guī)避食安風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在需求不斷隨之提高。

　　三是專業(yè)化人員不足，共治共建共享的需求提高。隨著市場(chǎng)監(jiān)管改革的不斷深入，人員層次、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)知識(shí)及監(jiān)管內(nèi)容發(fā)生了深刻變化，從相對(duì)專業(yè)的食品生產(chǎn)監(jiān)管特性來看，對(duì)監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力又提出了更高的要求。但目前，專業(yè)化食品生產(chǎn)監(jiān)管人手仍存在不足，監(jiān)管人員能力水平高低不齊，甚至個(gè)別人員對(duì)生產(chǎn)監(jiān)管存在著“畏難”情緒，食品生產(chǎn)專業(yè)化執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步提升，迫切需要引入一支專業(yè)全面、技術(shù)過硬、體系健全、工作嚴(yán)謹(jǐn)?shù)妮o助力量進(jìn)行補(bǔ)充，在共治共建中共享治理成果，在工作實(shí)戰(zhàn)中鍛煉一支專業(yè)化食品生產(chǎn)監(jiān)督檢查隊(duì)伍。

　　探索三方共建共治共享實(shí)踐形式

　　結(jié)合現(xiàn)狀考量，為確保“一企一策”工作落地見效，順義區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局以“問題導(dǎo)向、預(yù)防為主、依法監(jiān)管、共治共享”為原則，按照“找問題、定策略、補(bǔ)漏洞、避風(fēng)險(xiǎn)、促提升”的工作思路，在“一企一策”工作中探索“監(jiān)管部門+第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)+企業(yè)”三方共建共治共享的實(shí)踐形式，即監(jiān)管部門從執(zhí)法角度全面檢查、第三方機(jī)構(gòu)提供專業(yè)技術(shù)支持，企業(yè)積極自查整改，形成三方共同參與、互為補(bǔ)充、管控風(fēng)險(xiǎn)、消除隱患，促進(jìn)食品生產(chǎn)行業(yè)全面規(guī)范提升的良性互動(dòng)格局。

　　監(jiān)管部門結(jié)合日常檢查、投訴舉報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、專項(xiàng)整治、企業(yè)自查等發(fā)現(xiàn)的常見問題和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，運(yùn)用食品安全隱患排查機(jī)制，從專業(yè)執(zhí)法角度帶著問題去檢查，同時(shí)全程參與第三方機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)審查，全流程跟蹤評(píng)價(jià)，全面掌握和發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的隱患風(fēng)險(xiǎn)，制定監(jiān)管策略，督促企業(yè)整改到位，及時(shí)消除食安隱患。

　　第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)具備HACCP(危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系)、ISO22000(食品安全管理體系)等體系審核資質(zhì)和技術(shù)、專業(yè)、人員配套能力。根據(jù)設(shè)定許可保持情況、生產(chǎn)環(huán)境條件、進(jìn)貨查驗(yàn)、生產(chǎn)過程控制、產(chǎn)品檢驗(yàn)、貯存及交付控制、不合格品管理、從業(yè)人員管理、食品安全事故處置、其他適用的法律法規(guī)要求等10個(gè)方面60余項(xiàng)條款的全項(xiàng)檢查內(nèi)容，參照食品生產(chǎn)許可審查通則及細(xì)則、GB14881《食品生產(chǎn)通用衛(wèi)生規(guī)范》、體系審查等進(jìn)行審查，提出專業(yè)的改進(jìn)意見和監(jiān)管建議。

　　企業(yè)從自身食品安全規(guī)范提升的角度出發(fā)，積極配合監(jiān)管部門和第三方機(jī)構(gòu)的“全面體檢”，同時(shí)，依照食品安全法律法規(guī)要求，嚴(yán)格執(zhí)行自查制度，強(qiáng)化自身體系建設(shè)，根據(jù)“體檢建議”和自查情況，及時(shí)管控風(fēng)險(xiǎn)、消除隱患，不斷革新提升企業(yè)食品安全管理能力。

　　良性互動(dòng)、互利多贏局面正在形成

　　目前，順義區(qū)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)“一企一策”工作已連續(xù)開展三年，機(jī)制不斷健全完善，三方共建共治共享的良性互動(dòng)和互利多贏的局面正在形成，區(qū)域食品生產(chǎn)質(zhì)量不斷提升和重大食安隱患逐步消除的目的正在實(shí)現(xiàn)。

　　一是監(jiān)管手段策略在實(shí)踐中完善。通過全面審查，針對(duì)不符合問題主要集中的項(xiàng)目，根據(jù)發(fā)生不符合的比率進(jìn)行帕累托分析，找出重點(diǎn)改善的共性問題，制定具有普遍指導(dǎo)性的監(jiān)管策略。同時(shí)，對(duì)各企業(yè)存在差異性的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，因企施策，確定個(gè)性化的監(jiān)管策略和提升措施。并將此項(xiàng)工作與企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)整結(jié)合，確定監(jiān)管頻次和措施，在做到監(jiān)管全覆蓋的同時(shí)，有主有次、有急有緩，合理分配人員，提升了監(jiān)管的效能和靶向性。

　　二是監(jiān)管隊(duì)伍能力在共建中提升。監(jiān)管人員全程參與第三方審查，提升了監(jiān)管人員專業(yè)技術(shù)知識(shí)的廣度和深度，將理論學(xué)習(xí)和實(shí)操演練完美結(jié)合，監(jiān)管人員的食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用能力、食品專業(yè)知識(shí)使用能力、食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析能力、監(jiān)督檢查能力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力得到了提升，對(duì)培養(yǎng)更多的專業(yè)化食品生產(chǎn)檢查人員具有帶動(dòng)教學(xué)意義。

　　三是專業(yè)技術(shù)力量在共治中補(bǔ)充。就目前而言，第三方專業(yè)審查人員有效彌補(bǔ)了監(jiān)管中人力、技術(shù)、專業(yè)等不足的問題，能夠結(jié)合系統(tǒng)豐富的危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系和食品安全體系的認(rèn)證審查經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的深層次風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，給予企業(yè)技術(shù)性改進(jìn)意見。同時(shí)，從第三方視角提出輔助性監(jiān)管建議，避免監(jiān)管人員受監(jiān)管“慣性”和思維定式的影響，出現(xiàn)“燈下黑”的問題。

　　四是企業(yè)規(guī)范發(fā)展在共享中提升。“一企一策”工作中企業(yè)實(shí)際上是獲得了多次免費(fèi)“體檢”和幫扶提升的機(jī)會(huì)，企業(yè)反饋良好。企業(yè)結(jié)合監(jiān)管人員執(zhí)法建議和第三方審查的改進(jìn)意見，進(jìn)行自查整改，在硬件中不斷規(guī)范工藝布局、優(yōu)化生產(chǎn)流程等，在軟件上不斷完善食品安全管理制度、健全體系文件等。企業(yè)自身體系認(rèn)證建設(shè)能力得到了提高，不斷通過HACCP、ISO22000、GMP或FSSC22000等體系認(rèn)證，食品質(zhì)量安全管理水平和整體素質(zhì)明顯提升。

　　五是效果外溢效應(yīng)在施行中顯現(xiàn)。開展“一企一策”工作以來，企業(yè)問題發(fā)現(xiàn)率和不符合度在逐年減少，各項(xiàng)國(guó)際性、全國(guó)性重大活動(dòng)的食品安全供應(yīng)保障工作圓滿完成，未發(fā)生社會(huì)面重大食品安全事件。同時(shí)，行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，創(chuàng)造了良好的生產(chǎn)環(huán)境，促進(jìn)了企業(yè)間的良性競(jìng)爭(zhēng)，不少規(guī)模企業(yè)新建或投資意向增強(qiáng)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的外溢效應(yīng)也在顯現(xiàn)。

　　多舉措推動(dòng)“一企一策”深入實(shí)施

　　“嚴(yán)把加工質(zhì)量安全關(guān)”，食品生產(chǎn)領(lǐng)域的治理是重要源頭和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，“一企一策”工作的開展是全面推進(jìn)食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量提升，推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，維護(hù)百姓“舌尖安全”的有益探索，并就此項(xiàng)工作提出幾點(diǎn)思考建議。

　　一是堅(jiān)持求是態(tài)度。橘生南北而不同，不能簡(jiǎn)單盲從在所有食品行業(yè)開展“一企一策”，“一企一策”也有其適用范圍的局限性，必須具體分析相關(guān)行業(yè)實(shí)施“一企一策”的可行性和實(shí)效性。食品生產(chǎn)的行業(yè)特性、數(shù)量布局和監(jiān)管要素，使得食品生產(chǎn)領(lǐng)域具備實(shí)施“一企一策”精細(xì)化管理的必要條件。但通過什么形式達(dá)到“一企一策”的效用目的，也要結(jié)合各地實(shí)際、行業(yè)發(fā)展和技術(shù)支撐，具體問題具體分析，確定適合本地的治理策略。

　　二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。“一企一策”的最終目的是提升企業(yè)食品安全管理能力，消除潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患，實(shí)現(xiàn)食品生產(chǎn)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。必須從問題著手，堅(jiān)持懲治與指導(dǎo)、執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合，深入挖掘食品安全潛在風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為給予嚴(yán)厲打擊，對(duì)需要規(guī)范提升的要加強(qiáng)幫扶指導(dǎo)，強(qiáng)化預(yù)防，防患于未然。

　　三是堅(jiān)持共治共享。監(jiān)管人員在執(zhí)法運(yùn)用、法規(guī)理解等方面有優(yōu)勢(shì)，但專業(yè)技術(shù)、體系審查等方面相對(duì)欠缺，要實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的精準(zhǔn)管理和規(guī)范提升，就要積極探索檢測(cè)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、體系審查機(jī)構(gòu)等第三方力量介入的新型監(jiān)管模式。在相互共治中，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門培訓(xùn)人才、儲(chǔ)備人才的目的。同時(shí)，讓企業(yè)切實(shí)共享到精細(xì)監(jiān)管的紅利，促進(jìn)食品生產(chǎn)行業(yè)整體質(zhì)量提升。

　　四是堅(jiān)持效用評(píng)價(jià)。評(píng)估考核是判斷工作達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的重要手段，必須建立有效的成果評(píng)價(jià)體系，形成多向反饋機(jī)制，互為驗(yàn)證，監(jiān)管部門、企業(yè)對(duì)第三方能力水平進(jìn)行評(píng)價(jià)反饋，同時(shí)給予企業(yè)對(duì)監(jiān)管部門執(zhí)法效能表達(dá)意見和建議的渠道平臺(tái)，以此及時(shí)調(diào)整完善工作機(jī)制，推進(jìn)監(jiān)管工作的有效提升。

　　五是堅(jiān)持結(jié)果運(yùn)用。莫讓形式大于內(nèi)容，必須重視“一企一策”的結(jié)果運(yùn)用，要有查必改、有改必進(jìn)，推進(jìn)老舊企業(yè)、傳統(tǒng)企業(yè)、小微企業(yè)的改善升級(jí)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)發(fā)展。加強(qiáng)“一企一策”同風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、監(jiān)督檢查、專項(xiàng)整治、監(jiān)督抽檢等日常工作的有機(jī)結(jié)合，抓住關(guān)鍵點(diǎn)位，切實(shí)提升監(jiān)管能效。