打造農村改革的“長沙樣本”

　　——長沙推進全國農村改革試驗區建設紀實

　　長沙現代農業綜合配套改革試驗區改革部部長左昆

　　長沙現代農業綜合配套改革試驗區簡介

　　為深化農業農村綜合配套改革，2014年9月，長沙市委、市政府決定在望城區成立長沙現代農業綜合配套改革試驗區（以下簡稱“試驗區”），范圍包括8個鄉鎮（街道），總面積640平方公里，人口35萬。試驗區按照“打造國家級現代農業綜合配套改革試驗區”的工作目標，大力踐行鄉村振興戰略，深入開展農業農村改革試驗，強化體制機制創新，總結出了“一三三”綜合配套改革模式，其中“帶地入建”農民集中居住創新經驗獲得農業農村部高度肯定，并向全國推介，先后被農業農村部認定為“全國農村創業創新園區（基地）”“國家農業產業化示范基地”。2017年9月正式獲批“全國農村改革試驗區”，承擔健全城鄉發展一體化體制機制改革任務，進入國家層面統籌改革。

　　蘇蓼垸，地處長沙市望城區，典型的垸區村落，地理位置偏僻，農業產業單一，垸內大龍村是省級貧困村。作為昔日有名的“水窩子”，每當汛期來臨，垸內的村民經常擔驚受怕。

　　如今，在垸內我們卻看到另一番生機勃勃的模樣：魚兒肥、龍蝦俏，康莊大道路通暢；民居美、村容棒，美麗鄉村大變樣。大龍村也由省級貧困村逆襲為全國文明村。這2萬畝土地到底發生了什么樣的“化學變化”？原來，長沙市在此設立現代農業綜合配套改革試驗區，探索現代農業綜合配套改革新道路，初步探索出了中國現代農業的“長沙樣本”。

　　改革經驗之一：以“土地合作”創新農業生產組織機制

　　轉變農業發展模式，突出“活”字。

　　“三畝地，一頭牛，老婆孩子熱炕頭。”土地歷來是農民的“命根子”。然而，農村土地細碎化是制約農業現代化的最大挑戰。那么，如何讓農民放心地交出手中的土地呢？

　　“試驗區重點以農村體制改革為突破口，深入開展土地確權頒證，將制度創新作為各項改革的基石，以土地合作和‘三權分置’創新農業生產組織機制，推動農業的適度規模經營。”試驗區管委會常務副主任楊志軍介紹。

　　2015年，試驗區首選大龍村開展試點工作，對集體土地確實權、頒鐵證，讓農民吃下“定心丸”。通過創新總結“六步工作法”，即：宣傳培訓-方案制定-土地測量-權屬確定-合同簽訂-依法頒證，對全村耕地逐戶摸排實測、勘界繪圖，經戶主簽字按印確認，形成1∶2000的整村耕地分布圖、地形圖和各組耕地魚鱗圖存檔備查，全面完成全村3560畝耕地集體所有權和農戶承包權確定工作。

　　農民手中握有耕地承包權證書，村委會存有土地所有權證書和整村按組分戶耕地魚鱗圖，村民對流轉土地的顧慮煙消云散，以往農民心中的“田埂”也得以輕易打破。土地確權頒證不僅增加了耕地面積，也為農業現代化發展提供了契機。確實權的新舉措，得到群眾認可支持，為試驗區系統性開展改革奠定了堅實基礎。

　　一塊塊土地確定了，試驗區順勢而為，開展農村集體土地“三權分置”改革，按照“一村一社”成立村級土地專業合作社，探索合作經營、直接經營、委托經營、流轉經營等，拓寬土地收益來源，擴大引領示范效應。

　　2015年，大龍村率先成立共贏土地專業合作社，鼓勵村民自愿將承包地經營權加入合作社，開展產業引導和土地合作經營。合作社確保耕種自有承包地的農民由“多丘小塊”變“一丘大塊”，進行適度規模經營的村民由分散作業變成成塊經營，這降低了生產成本，提高了種植效率，盤活了土地資源。

　　目前，試驗區范圍內已成立37家土地專業合作社，農村集體土地經營權入社率達74%，規模流轉率超過80%，為農業機械化作業、規模化經營和產業化發展奠定了堅實的基礎。

　　有了田地，現代農業產業項目紛至踏來。位居垸中心的協鑫新能源漁光互補項目，“上可發電、下可養魚”，將清潔能源與現代漁業相結合，實現土地資源綜合利用，項目總投資近1.6億元，年產值有望突破4000萬元；白泥湖千畝鲌魚養殖基地，發展“低碳高效循環流水養魚”技術，成功打入香港市場；鄉里里手創新循環微流水養殖技術，養殖效益顯著提高；風向、亮派、潛彬等企業抱團開拓小龍蝦產業，眾多農業企業通過“農業企業+村級土地專業合作社+農戶”模式開展土地合作經營，帶動農戶將承包地入社參股產業項目，通過租金保底、入股分紅、用工優先等方式，實現土地租金每畝增長約400元，土地年產值每畝增長3000-6000元。

　　為推動試驗區特色水產主導產業轉型升級，試驗區與中國農業銀行望城支行合作推出湖南首個針對小龍蝦產業的“無擔保、免抵押”惠農e貸。試驗區先出具一份“白名單”，即“望城區小龍蝦生態養殖產業貸款戶推薦名單”，再對照一下銀行征信系統“黑名單”，就可在農行掌上銀行APP上，一分鐘內申領到最多30萬元貸款。金融活水激活了一方產業。望城小龍蝦產業已入選湖南省“一縣一特”主導特色產業發展指導目錄，成為長株潭大都市圈小龍蝦產業入選“一縣一特”的唯一區縣。試驗區力推的望城鲌魚已入選長沙十大農產品區域公用品牌，正在申請農產品地理標志。同時，試驗區以入選湖南省農村一二三產業融合發展試點（智慧農業）試點縣（區）為指導，通過智慧農業提高農業信息化水平，提升農產品質量效益和競爭力，促進了三產融合發展。

　　改革經驗之二：以“帶地入建”創新城鄉融合發展機制

　　改善農村人居環境，突出“優”字。

　　“‘帶地入建’是我們試驗區的一個創新點，在土地合作的平臺上，按照統一規劃，通過合作社與合作社之間土地收益權互換，引導農民集中居住，同時便于集中配置公共服務設施，從而徹底改善農村人居環境。”楊志軍介紹。

　　為解決農村居住散亂與耕地占用矛盾，試驗區原創性提出宅基地“帶地入建”模式，按自愿有償、等價交換原則開展集中居住區宅基地權屬收益互換，即集居戶將自身耕地經營權（或原宅基地使用權）加入原所在村村級土地合作社，通過試驗區內村級土地合作社之間互換，兌換成集中居住區所在村村級土地合作社的宅基地使用權。集中居住區所在組或農村居民通過土地股份合作社享受集居戶原所在區域的耕地經營權收益，從而實現跨村建房，引導農村居民由垸區向丘區有序集中，解決農村居住散亂問題與耕地占用矛盾。

　　試驗區深入調查蘇蓼垸內農民建房需求，并測算農民集中居住建設用地增減掛鉤數據，著重歸集建設用地指標，統籌調整試驗區范圍內用地規劃，按照一戶一基原則實施宅基地精準布點，集中居住有序推進。

　　集中居住區采用逐步由垸區向丘區集中方式，按照集中居住區新增集體建設用地紅線坐標，調整上述區域空坪隙地的土地利用性質；核減退出和整治區域的原宅基地土地利用性質，實行“集體建設用地、耕地”兩項指標“增減掛鉤”平衡。通過“增減掛鉤”“帶地入建”等創新機制，引導試驗區內農村居民實現村內協調、跨村集中、節約用地、人居環境改善的目的。

　　目前，集中居住區試點項目“靜慎家園”，規劃面積300.3畝，計劃分三期，三年完成建設。目前，一期工程48戶申請對象中，已有11戶完成自建房建設。集中居住區建成后最多可節約38%的占地面積，與蘇蓼垸傳統分散居住方式對比，集中居住區區域內戶均道路占地面積從0.75畝下降至0.18畝，集中居住區戶均占地面積從2.37畝下降至0.77畝，土地實現節約化利用、集約化管理，最大限度節省土地資源。“帶地入建”農村居民集中居住模式，在充分保障農民宅基地申請權利的前提下，突破原來宅基地村組內部“流動”制度限制，探索了宅基地制度改革新路徑。試驗區變集中居住政府行政主導為農民自主選擇，探索了社會治理“農民自主”新機制。通過“資源共享”解決了農村公共服務配套點多面廣、政府財政負擔“重”的難題，探索了融合發展新模式。

　　同時，試驗區以黨建帶群建，加強農村社會基層治理，探索“一核三會、三治合一”現代鄉村治理體系，圍繞加強基層黨建、壯大集體經濟、改善人居環境、淳化鄉風民風，構建以村黨支部委員會為核心，以村民委員會為基礎，以村級集體經濟董事會（經濟合作社）為支撐，以鄉賢理事會為補充，按照自治、法治、德治相結合的理念，以推進農村“五治”為抓手，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村治理體系，“共謀、共建、共治、共享”美麗新農村。

　　改革經驗之三：以“資金整合”創新財政支農投入機制

　　提升農村基礎設施配套水平，突出“統”字。

　　“我們試驗區通過‘資金整合’創新財政支農投入機制，主要是統籌相關職能部門的項目鋪排資金，按照‘兩統兩不變’的原則（統一目標、統一規劃、投資主體不變、資金渠道不變），來最大程度保證工作積極性。”楊志軍說。

　　2014年-2015年，試驗區開展涉農資金整合試點；2016年拓寬涉農資金整合領域，推動蘇蓼垸農業公園建設；2017年-2018年建立涉農資金整合長效工作機制。

　　編制核心區蘇蓼垸現代農業公園總體規劃，按照“兩統兩不變”原則，建立涉農資金多途徑投入、集中區域使用新機制，將有限財力統籌集中使用，達到“打造一塊、提升一片”的目標，共統籌整合涉農資金1.7億元，實施高標準農田建設、中直渠改造、黃龍河大道建設等項目。其中，高標準農田改造投入4200萬元，土地平整示范片面積2100余畝，建成后輻射周邊10650畝農田。蘇蓼垸已基本形成五縱十二橫水系網絡、一縱三橫路網格局，實現了“田成方、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的目標，徹底扭轉了區域農業生產條件的落后局面，為農業農村發展奠定了堅實基礎。

　　同時，試驗區采取“統規統建”模式，統籌集中居住區的基礎設施和公共服務配套建設，打造集居區“1+18”公共基礎設施配套體系（“1”是指集中居住項目，“18”指在此項目上配套的水、電、氣、路、訊、污、醫療、教育、休閑、文化等18項公共服務配套設施）。遵循“生態化、庭院式、農家型”建設理念，以“小規模、組團式、微田園”方式建設，統籌市區職能部門項目資金集中投入，通過優厚的政策、完善的配套、優美的環境引導農民入駐，徹底改變農村土地資源粗放使用和農民分散居住的格局。

　　改革經驗之四：以財政資金“撥改投”探索涉農產業扶持機制

　　推動農業產業發展，突出“新”字。

　　“以前，我們將產業扶持資金分散補助到農業企業中，難以評估其后期經濟效益，看不到企業的成長性，效果不佳。所以，我們改變思路，創新從直接撥款扶持改為入股投資的涉農產業扶持機制，重點扶持幾個企業，通過入股直接參與或監管公司，規范其生產經營，打造品牌、形成規模、形成幫扶帶領效益。”楊志軍說。

　　試驗區探索財政資金由撥款扶持變為股份投資，以“政府引導、市場化運作、專業管理、產業示范”的創新模式，建立整套運行機制。通過股權、債權投入企業改造提升，形成政府產業扶持資金“投入-運營-退出-再投入”的良性循環，實現產業發展和財政資金循環高效利用。

　　一是積極參與市農委牽頭的長沙市現代農業創新發展投資基金，定位于上市前基金（Pre-IPO）股權投資，由市農委聯合湖南湘江城鄉融合投資控股有限公司、長沙高新技術創業投資管理有限公司發起設立，規模10億元，深入挖掘農業產業投資價值，帶動和引導社會資本投向“三農”，提升長沙市農業產業化水平。

　　二是主動試點在望城整合農口線產業扶持類資金，設立現代農業創業投資基金。整合政府部分涉農產業扶持類資金5000萬元設立，定位于初創期、早中期創新型農業企業的創業投資，通過基金的前期投入、專業管理和示范效應，拓寬初創期農業企業的融資渠道，共同推動試驗區現代農業轉型升級。

　　通過兩只基金的運作，進一步發揮國家和地方財政資金的政策優勢、資源優勢和產業引導作用。

　　農業創新前景可期、農村創業大有可為、農民福祉穩定保障。展望未來，我們相信，在長沙現代農業綜合配套改革試驗區這塊“試驗田”上，以現代農業綜合配套改革為基礎的發展之路已經破繭，必將化蝶譜寫中國現代農業“長沙樣本”的新篇章。（中國食品網轉載發布）